PIŠE VELIMIR ŠONJE Tri političke iluzije koje stoje na putu fiskalne prilagodbe

U nedavno objavljenom izvještaju Europske komisije o fiskalnoj održivosti Hrvatska je obilježena kao zemlja visokog rizika. Drugim riječima, Hrvatska bi se u slučaju rasta svjetskih kamatnih stopa ili nove recesije mogla naći u još težim problemima ako ne učini ništa s proračunom.

Zaključak Komisije trebao bi potaknuti novu Vladu na ustrajnost u fiskalnoj prilagodbi. Ujedno, to je upozorenje svima koji neodgovorno umanjuju važnost problema tvrdeći da je fiskalna prilagodba neoliberalni koncept koji ide za demontažom socijalne države.

Tako stoje stvari na općenitoj razini. Što je s konkretnim brojkama i nimalo lakim političkim odlukama koje bi trebale dovesti do stabilizacije državnih financija?

Fiskalna prilagodba zapravo će sačuvati socijalnu državu

Orešković je prezentacijom u Saboru najavio smanjenje deficita i zaustavljanje rasta javnog duga. Čini se da se konačno shvatilo kako ekonomski rast neće sam od sebe riješiti problem proračuna. Naime, BDP već neko vrijeme raste, proračun se puni prihodima bolje nego prije, ali deficit je i dalje veći od četiri posto BDP-a. A javni dug u postotku BDP-a i dalje raste i približava se 90%.

To je uvjerljivo najveći omjer zaduženosti među bivšim socijalističkim državama Srednje i Istočne Europe. Čak i ako bi se ekonomski rast nekim čudom bitno ubrzao, visina kamatnih stopa koje država plaća na javni dug (oko četiri posto) nastavila bi neko vrijeme automatski povećavati Vladinu zaduženost. Osim toga, Vlada iz proračuna već plaća više od 11 milijardi kuna ili gotovo 3,5 posto BDP-a za kamate. Taj iznos je gotovo jednak proračunu Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta. To je tri puta veći iznos od onoga koji se za kamate plaćao na početku krize kada su svjetske kamatne stope bile veće.

Kamate imaju eksplozivnu narav koja se naziva učinak grude snijega. Kao što samo ime kaže, efekt može prerasti u lavinu. To će se dogoditi u tri slučaja: prvo, ako se dogodi nova recesija; drugo, ako kamate na svjetskom tržištu narastu (američka središnja banka nedavno je povećala kamatne stope prvi put nakon osam godina!); i treće, ako ne učinimo ništa s proračunom pa javni dug nastavi rasti. U svim tim slučajevima kamate bi za nekoliko godina mogle pojesti iznos jednak proračunu za javno zdravstvo (više od 20 milijardi kuna).

Stoga deficit proračuna treba smanjiti, javni dug kontrolirati i kroz to suzbiti izdatke za kamate. Na taj će se način sačuvati, a ne ugroziti funkcije socijalne države i sposobnost za razvoj. Povećat će se i kapacitet društva da odgovori na izazove neizvjesne budućnosti.

Kratki i srednji rok

Ideja da se Vladin sektor mora prilagoditi ekonomskoj realnosti suprotna je kratkoročnim interesima brojnih skupina koje ovise o državnom sektoru. Otpori dolaze i od zagovornika ekonomskih teorija kratkog roka, koji upozoravaju na to da su državni izdaci važni za gospodarski rast. Nebrojeno smo puta čuli da se državni izdaci nikako ne smiju smanjivati jer o njima ovisi ekonomska aktivnost.

To je kratkoročna logika koja počiva na nepotpunim teorijama. Ipak, ako većina članova društva i političke elite povjeruje u nju, prije ili poslije država će ući u problem s otplatama, a promjena će nastupiti tek kroz traumatičnu krizu (kao u Grčkoj). No, i tada će društvo opterećeno unutarnjim konfliktima nastaviti dugo stagnirati, bez obzira na rješenja koja se odaberu u kritičnom trenutku. Postavlja se pitanje prijeti li Hrvatskoj takav scenarij - moramo li doista prvo udariti o zid pa da tek nakon toga eventualno dođemo k sebi?

Spomenuti izvještaj Europske komisije o fiskalnoj održivosti ne prepoznaje kratkoročne fiskalne opasnosti za Hrvatsku. Razlog je povoljna ročna struktura dospijeća državnih obveza (relativno malo obveza dospijeva 2016.). Međutim, Komisija definira srednji rok kao sve što je dulje od godinu dana (od 2017. nadalje). U tom vremenskom horizontu Komisija za Hrvatsku pronalazi “visoke ukupne rizike fiskalne održivosti”. Stoga svaka odgoda rješavanja problema može imati katastrofalne posljedice. Kako se problem može riješiti?

Fiskalna prilagodba: prihodi nasuprot rashoda

Razmišljanje o smanjenju deficita proračuna počinje strateškim pitanjem: da li prilagoditi javne prihode (povećanje poreza i doprinosa) ili rashode, ili koristiti neku kombinaciju. Četiri razloga upućuju na to da rješenje ne treba tražiti na strani poreza, odnosno prihoda države.

Prvo, Hrvatska već ima visoko porezno opterećenje. Stopa PDV-a od 25 posto druga je najveća u EU. Sa stopom poreza na dobit od 20 posto - uvećano za posebni porez na dohodak po stopi od 12 posto i prirez prigodom isplate - Hrvatska ne spada među porezno konkurentne destinacije. Uveden je i porez na kapitalne dobitke koji je već prigušio aktivnost na ionako presahlom tržištu kapitala. Porezi, prirezi i doprinosi radnika i poslodavaca na angažirani rad relativno su visoki i destimuliraju zapošljavanje. I progresivnost poreza na dohodak je previsoka. (Najviša stopa od 40 posto obračunava se već od srednje visokih plaća.) Neki porezni oblici (porez na nasljedstvo, porez na nekretnine) koji još nisu uvedeni, u našim uvjetima ne mogu biti izdašni izvori financiranja proračuna.

Drugo, hrvatski Vladin sektor (takozvana opća država) godišnje prihoduje više od 42 posto BDP-a. Riječ je o vrlo visokom opterećenju s obzirom na dostignuti stupanj razvoja. Razmjerno visoko opterećenje znači negativan učinak na ekonomski rast. Imali smo već i previše iskustva s uvođenjem novih poreza: od povećanja PDV-a s 22 na 23 posto i posebnog poreza na dohodak (tzv. harač) u mandatu Jadranke Kosor do povećanja PDV-a s 23 na 25 posto te posebnog poreza i prireza na isplatu dobiti i dividende na početku mandata Zorana Milanovića. U oba se slučaja pojavio negativan učinak na ekonomski rast.

Treće, mnoge članice EU smanjivale su deficit smanjujući javne rashode. Velik dio tih zemalja ušao je u fazu ekonomskog rasta nakon prilagodbe ili usporedo s njom. Najpoznatiji primjeri su baltičke države i Irska. Rast je pratio ili slijedio nominalno smanjenje plaća u javnom sektoru još i u Sloveniji i Mađarskoj. Dakle, fiskalna prilagodba ne izaziva nužno recesiju. I četvrto, povijesna iskustva pokazuju da su se trajne fiskalne prilagodbe oslanjale na konsolidaciju rashodne strane proračuna. Dakle, rješenje hrvatskih fiskalnih problema treba tražiti na strani javnih rashoda, a ne prihoda.

Koje rashode rezati

Korekciju javnih rashoda treba provesti tako da što prije omogući brži ekonomski rast. To se postiže smanjenjem ili otklanjanjem neproduktivnih državnih rashoda koji ne ostvaruju javni interes (ili ga ostvaruju uz prevelik trošak), ne doprinose razvoju ili čak pogoduju korupciji i drugim oblicima neefikasnosti. Hrvatskoj, na žalost, nedostaju ekonomske podloge i analize koje bi ukazale na takve džepove neefikasnosti u državi. Međutim, dosad provedene analize multiplikatora i strukture državnih rashoda pružaju neke orijentire.

Prema strukturi javne potrošnje, Hrvatska se u europskome prostoru pozicionira kao “mala Skandinavija” - uz bok Danskoj, Finskoj i Švedskoj kada je riječ o udjelima javnih izdataka za zaposlene (masa plaća i naknada zaposlenima), Vladinoj intermedijarnoj potrošnji (kupnji roba i usluga, kolokvijalno - materijalnim troškovima) i subvencijama u BDP-u. Slika 1 pokazuje da su naši udjeli apsurdno visoki ako se ima na umu stupanj razvoja naspram onoga dostignutog u skandinavskim zemljama.

S druge strane, Hrvatska je daleko od Skandinavije kada je riječ o udjelima investicija i socijalnih izdataka u kojima dominiraju mirovine (nisu prikazani na slici). Te vrste izdataka ne odstupaju od očekivanih vrijednosti kada se stave u odnos prema dostignutom stupnju ekonomskog razvitka. Stoga se državne investicije i socijalna davanja, osobito mirovine, ne bi smjeli smanjivati (iako to nipošto ne isključuje jačanje kontrola, smanjenje korupcije i rast efikasnosti socijalnih davanja radi vraćanja primatelja pomoći u svijet rada).

Koliko i u kojim dijelovima javnog sektora rezati

Postavlja se pitanje o kolikom iznosu zahvata u rashode govorimo i na kojim bi se razinama vlasti potrebne uštede trebale postići.

Studenti Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Bule i Majić, nedavno su podigli veliku medijsku prašinu točno izračunavši da bi se prilagodbom rashoda za nešto više od sedam milijardi kuna u četiri godine deficit i javni dug mogli dovesti pod kontrolu. Međutim, Majić i Bule su predvidjeli značajno smanjenje oporezivanja dobiti i kapitalnih dobitaka, čime bi se izgubilo više od dvije milijarde kuna. Odgodom smanjenja poreza za neka bolja vremena prilagodba rashoda mogla bi se svesti na oko pet milijardi kuna. Taj iznos približno odgovara mojim izračunima, uz pretpostavku nepromijenjene porezne strukture i stopa, i uz realan rast kakav za ovu godinu očekuje HNB (1,8 posto).

Međutim, nekoliko razloga upućuje na to da se smanjenje rashoda za pet milijardi kuna ne može brzo izvesti u središnjem državnom proračunu. Prvo, proći će dobar dio godine dok se proračun usvoji i stupi na snagu. Jako kasnimo u 2016., dogovori oko nove Vlade predugo su trajali! Drugo, lokalni proračuni i budžeti javnih tvrtki već su dobrim dijelom doneseni bez Vladina jasnog reformskog vodstva i Vlada se zasad može fokusirati samo na svoj, tj. središnji državni proračun. Treće, sindikati u javnom sektoru čekaju Oreškovića i Marića ne bi li realizirali barem dio sporazuma o odgođenom povećanju plaća za šest posto iz 2009. i/ili sporazum o primjeni koeficijenata za staž. Upitno je hoće li kod njih biti dovoljno odgovornosti da se prihvati makar i manja korekcija ukupne mase naknada zaposlenima. Još je više upitno kada će se ova vrsta racionalizacije moći provesti kroz niže razine državne vlasti i državne tvrtke gdje bi korekcije ukupnih troškova rada trebale biti najveće. Četvrto, stavka izdataka koja bi trebala najviše doprinijeti fiskalnoj prilagodbi - državna potrošnja na kupnju roba i usluga (kolokvijalno - materijalni troškovi, slika 2) raspoređena je na državni i lokalne proračune, izvanproračunske fondove i državna poduzeća koja ne posluju na tržištu.

Osim toga, još uvijek ne znamo kakvo je političko bilo ove Vlade, koliko je ona stvarno politički jaka ili slaba - sposobna za uspjeh u pregovorima s politički moćnim interesnim skupinama koje su vezane uz proračun. I koliko će Orešković i Marić unutar same Vlade i u sklopu danih političkih odnosa imati moći provesti sve što je potrebno.

U takvim je uvjetima realno (na žalost) očekivati da se čak i oštar Vladin start neće preliti u dovoljno smanjenje deficita i zaustavljanje rasta omjera javnog duga i BDP-a već u prvoj godini mandata. Omjer javnog duga vjerojatno će se 2016. dodatno približiti pragu od 90 posto. Tek će ustrajnost u prilagodbi u sljedećoj godini moći dovesti do zaustavljanja rasta omjera zaduženosti i ozbiljnijeg pada kamatnih stopa zbog smanjenja rizika proračuna. Stoga je Orešković bio realan kada je svođenje deficita u maastrichtske okvire od tri posto najavio tek za 2017. jer za to u ovoj godini nema ni snage, ni vremena.

Ta činjenica sama po sebi govori da vozimo po ivici. I time se Oreškovićev plan zapravo pokazuje kao napet i u startu opterećen težnjom kompromisu. A to znači da će za uspjeh trebati i dobar ekonomski rast i punjenje proračuna u 2016. i 2017., i dosta razumijevanja i optimizma i kod rejting agencija i vjerovnika koji su mu već dali dosta kredita na samom početku. No, ogolimo stvari do kraja: Oreškoviću i Mariću će za njihov plan trebati i sreće. Ako je ne bude, ako se dogodi nova recesija, pad rejtinga, eskalacija kamatnih stopa, priča o pet milijardi kuna fiskalne prilagodbe doimat će se kao dječja igra.

Međutim, priča o prilagodbi ne završava u optimističnoj varijanti u kojoj će deficit i dug biti ukroćeni do kraja sljedeće godine. Prilagodba se mora nastaviti sve do kraja četverogodišnjeg izbornog ciklusa radi otvaranja prostora za smanjenje poreznog opterećenja. Ne smije se zaboraviti taj krajnji cilj - rasterećenje gospodarstva i građana. Inače, ako sve ostane na prilagodbi 2016. i 2017., Hrvatska će biti fiskalno spašena, ali fundamentalno i dalje inertna i zaostajuća zemlja čiji mladi i poduzetni građani bježe u inozemstvo.

Državna intermedijarna potrošnja rasla je u razdoblju krize, 2014. dosegnuvši 26,3 milijarde kuna ili čak 25 posto više nego u zadnjoj pretkriznoj godini (2007.). Rast je očit i od 2011. otkad nije bilo većih metodoloških promjena obuhvata sektora opće države. Stoga se može očekivati da se u ovoj stavci kriju najveće neefikasnosti i potencijali za racionalizaciju

Tri političke iluzije

Na kraju treba upozoriti na tri političke iluzije koje stoje na putu razborite fiskalne prilagodbe. Riječ je o idejama koje se prikazuju kao rješenja, a koje to nisu jer samo naizgled mogu ublažiti ili otkloniti potrebu smanjenja javnih rashoda.

Prva je iluzija vezana uz ideju da je monetarna reforma, a ne fiskalna i strukturna, majka svih reformi. Prvenstveno zahvaljujući Ivanu Lovrinoviću, Hrvatskom se širi iluzija o postojanju monetarnih rješenja za fiskalne probleme. Međutim, kada bi HNB refinancirao hrvatski javni dug uz ekstremno niske kamatne stope i monetarnim mjerama osigurao trajnost tako niskih kamata, izgubio bi nadzor nad ponudom novca i tečajem, ali i velik dio deviznih rezervi. Rezultat: rizik velike financijske krize koja bi srušila ionako nizak BDP. HNB može djelovati inovativno i ograničeno na tragu guvernerove najave limitiranih strukturnih monetarnih operacija. Takva koordinacija s fiskalnom politikom moguća je samo u okvirima limita koji neće narušiti temelje financijske stabilnosti i umanjiti kapacitete središnje banke za upravljanje sistemskim rizicima. I vodeće svjetske središnje banke na taj su način - uz jasne limite - vodile politiku takozvanog kvantitativnog popuštanja.

Drugo, u optjecaju je ideja da se fiskalna prilagodba može ublažiti zamrzavanjem uplata u drugi mirovinski stup. Preusmjeravanje sadašnjih uplata (pet posto bruto plaća) natrag u državni proračun formalno smanjuje tekući deficit i potrebu za smanjenjem rashoda. Međutim, time se smanjuje pritisak na racionalizaciju neproduktivnih državnih rashoda. Još važnije, smanjuju se buduće mirovine, a teret mirovinskog sustava vraća na državni proračun. U dugom roku to prijeti pritiscima na rast mirovinskog doprinosa ili povećanjem deficita i duga u budućnosti. U svjetlu vrlo loših demografskih trendova nije riječ o rješenju, nego o pospremanju problema pod tepih.

Treća opasnost dolazi od ideje da se fiskalna prilagodba može ublažiti prodajom državne imovine. Prodaja ili monetizacija državne imovine ima smisla samo ako se tako nastali prihodi koriste za smanjenje duga i povećanje efikasnosti korištenja imovine (i njezina doprinosa dodanoj vrijednosti). Svako korištenje prihoda od prodaje imovine za financiranje tekućih državnih izdataka radi smanjenja pritiska na fiskalnu prilagodbu najbolje se opisuje metaforom trošenja vlastite budućnosti. A to u Hrvatskoj mora prestati. Zbog toga fiskalna prilagodba nema alternative.