Osnovna dilema: Je li jedinstvena stopa PDV-a rješenje?

Ministar financija Zdravko Marić odlučio je vrlo oprezno pristupiti već prilično “istraumatiziranom” poreznom sustavu koji je u proteklim razdoblju doživio brojne promjene, pa će “za četiri do pet mjeseci” izaći s cjelovitim rješenjem za njegovu reformu.

- Porezni sustav nije važan samo zbog punjenja proračuna već i zbog implikacija na gospodarstvo, stanovništvo i sustav u cjelini - rekao je Marić. Može se očekivati da će uskoro formirati ekspertni tim ili radnu skupinu koja će sagledati sve aspekte poreznog sustava i dati najoptimalnija rješenja.

Osnovna funkcija poreznog sustava, sugerira teorija, punjenje je proračuna, a glavne odlike trebale bi mu biti jednakost, pravednost, jednostavnost i provedivost. Pritom ekonomisti posebno ističu da se socijalna politika ne treba voditi mjerama porezne politike, kroz olakšice i izuzeća, već da tome trebaju služiti izravni transferi iz proračuna. Hrvatski porezni sustav u svojoj je osnovi kreiran sredinom 90-ih godina i u početku je bio vrlo jednostavan, s malim brojem stopa i izuzeća, te širokom poreznom osnovicom. Međutim, uslijedile su mnogobrojne porezne reforme u kojima su političari nastojali pokazati osjećaj za pravednost, a interesne skupine su se uspjele izboriti za olakšice i izuzeća. Prema mišljenju ekonomistice Sandre Švaljek, te reforme “nisu bile mnogo više od bacanja prašine u oči”.

Hrvatski porezni sustav potrošno je orijentiran i za funkcioniranje javnih financija najvažnije je prikupljanje prihoda od poreza na dodanu vrijednost (PDV) i trošarina. PDV je uveden 1998. godine s jedinstvenom stopom od 19 posto, ali od tada je doživio brojne izmjene, a opća je stopa povećana na čak 25 posto. Uz nultu stopu, koja je nakon ulaska u EU postala snižena stopa od pet posto, 2006. godine uvedena je druga snižena stopa od 10 posto, a ona je 2013. godine povećana na 13 posto. Najznačajnije izmjene dogodile su se 2012. i 2013. godine, kada je uvedena snižena stopa za ugostiteljske usluge i niz drugih proizvoda i usluga. Što je bila posljedica toga?

“Nažalost, time se dodatno narušila efikasnost PDV-a”, navode Hrvoje Šimović i Milan Deskar Škrbić u radu pod nazivom “Efikasnost poreza na dodanu vrijednost u Hrvatskoj”. U njemu zaključuju kako je u vrijeme krize narušena efikasnost tog poreza te da uzroke tome treba prvenstveno tražiti u “sniženim stopama što narušavaju samu logiku PDV-a, a to je načelo neutralnosti”. Sniženje stope PDV-a često je bila tema predizbornih kampanja, ali pitanje postoji li prostor za snižavanje opće, standardne stope PDV-a postavljaju i autori ove analize, a na njega odgovaraju potvrdno. “Kada u Hrvatskoj ne bi postojale snižene stope, imali bismo značajan prostor za sniženje standardne stope PDV, a da pritom ne dođe do gubitka poreznih prihoda”, pišu Šimović i Deskar Škrbić. Tako njihova analiza pokazuje da je 2013. godine, primjerice, Hrvatska mogla imati stopu PDV-a od 20,24 posto i ostvariti iste prihode od PDV-a, “uz uvjet da nisu postojale snižene stope”.

Veći prihodi

S druge strane, da je postojala jedinstvena stopa PDV-a, država je mogla ostvariti veće prihode u proračunu. Nakon što je 2013. godine značajno proširena osnovica na koju se primjenjuju snižene stope “gubici za proračun su se značajno povisili i u prosjeku iznose više od dvije milijarde kuna”. Autori zaključuju da svakako postoji prostor za snižavanje standardne stope PDV-a ako bi se u budućnosti, barem djelomično smanjila, ako ne i ukinula primjena snižene stope, a posebno ako dođe do oporavka i rasta osobne potrošnje. Pritom dodaju kako su snižene stope i izuzeća “izrazito selektivnog karaktera te narušavaju načelo neutralnosti”. To znači da se time uvode elementi nejednakosti jer se selektivna primjena sniženih stopa mora kompenzira porastom standardne stope. A ona je u proteklih 18 godina porasla sa 19 posto na 25 posto i druga je najveća u EU, iza Mađarske u kojoj iznosi 27 posto.

Brojnim izuzećima ne obiluje samo sustav PDV-a, već i ostali porezi. U slučaju poreza na dobit koji plaćaju poduzeća postoji osam olakšica: za obrazovanje i izobrazbu, istraživačko-razvojne projekte, za potpomognuta područja, u slobodnim zonama, za poticaje ulaganjima, u kontekstu dopuštenih stopa amortizacije, reinvestirane dobiti i prijenosa poreznog gubitka.

U radu “Utjecaj poreznih olakšica, oslobođenja i poticaja u sustavu oporezivanja dobiti na poslovanje trgovačkih društava u RH” autori Ivana Dražić Lutilsky i Andrej Bernat navode kako postojeći sustav sadrži mnoge manjkavosti i zahtijeva značajnu reformu.

Opravdani gubici

Analiza razdoblja od 2009. godine pokazuje da je država najviše porezne gubitke imala 2012. i 2013., kada su iznosili više od dvije milijarde kuna. Poduzeća su najviše koristila olakšicu reinvestirane dobiti, a izravni učinci korištenja te povlastice bili su veći od 1,13 milijardi kuna 2012. i 1,25 milijardi kuna 2013. Nakon toga pooštreni su uvjeti njezina korištenja. No autori postavljaju pitanje koliko su ovi porezni gubici opravdani? Sudeći po istraživanju koje je provedeno na uzorku od 1781 poduzeća ne mnogo. Ono pokazuje da 40 poduzeća uopće nije koristilo poticaje u 2014. Za pitanja kako je sustav olakšica utjecao na gospodarstvo u cjelini, na nove investicije u gospodarstvu, na povećanje zaposlenosti u državi i na veću konkurentnost poduzeća u usporedbi s inozemnim, na ljestvici od jedan do pet, ocjene su se kretale u rasponu od 2,43 (povećanje zaposlenosti) do 2,71 (nove investicije).

Granična stopa

Najveće zamjerke vide u prikupljanju prevelikog broja dokumentacije, u nejasnoći i kompliciranosti procedura, neegzaktnosti zakonskih odredbi te netransparentnosti i objektivnosti svih informacija o olakšicama na jednom mjestu.

S aspekta efikasnosti i pravednosti ništa manje problematičan nije ni porez na dohodak. Prema podacima Europske komisije, Hrvatska ima daleko najmanji udio porezna na dohodak u ukupnim prihodima od svih zemalja EU. U odnosu na ukupne prihode države taj porez u zemljama članicama EU u prosjeku iznosi 21 posto, a u Hrvatskoj 9 posto. Zbog uske porezne baze i niza olakšica u Hrvatskoj se tim porezom prikupi mali iznos, oko oko 3,5 posto BDP-a. Istodobno međutim ima natprosječno visoku najvišu graničnu stopu poreza na dohodak, od 47,2 posto. Iako se općenito smatra da cilj poreznih reformi treba biti povećanje produktivnosti i potencijalnog rasta, Sandra Švaljek ističe da to treba biti “smanjenje poreznog klina”, odnosno razlike između bruto i neto dohotka. Zbog stanja u mirovinskom i zdravstvenom sustavu, objašnjava, smanjenje poreznog klina u nas nije preporučljivo postizati snižavanjem stope doprinosa socijalnog osiguranja, već poreza na dohodak.

No kako i taj porez također obiluje olakšicama, na dnevnom redu trebala bi se naći i njihova opravdanost. Kada bi se sadašnji sustav olakšica za djecu primjerice promijenio tako da se one ujednače i prošire na sve koji manje zarađuju, prema analizi Svjetske banke, postigla bi se veća pravednost sustava, a proračun bi mogao uštedjeti oko 830 milijuna kuna.