Članak 7 Ugovora o EU: oružje kojim je lakše mahati nego pucati

Otkako je madžarski premijer Viktor Orbán otvoreno rekao da je njegov ideal “iliberalna demokracija”, Evropska unija - bazirana na liberalnoj demokraciji - ima problem.

Ipak, jedna je razina ako političar govori što mu je ideal, drugi je par postola kada negdje državna politika to provodi u djelo, kao što se događa u Poljskoj, gdje vladajuća stranka PiS Jarosława Kaczyńskoga otvoreno razbija načelo trodiobe vlasti i, poglavito, odvajanja sudbene vlasti od političke, što je jedan od temeljnih kamenova zajedničke tečevine Evropske unije. Poljska vlast pod rukom premijerke Beate Szydło (izrijekom navedene u Wikipedijinu članku o iliberalnoj demokraciji). Na red su došle čistke među sucima i ovlasti vladi da imenuje suce - nezamislivo bilo u kojoj liberalnoj demokraciji, nezamislivo po osnovnim dokumentima Evropske unije.

Kao što pamtimo iz vremena mučnog udovoljavanja zahtjevima Evropske unije i usvajanja tečevine, bez potpune samostalnosti sudbene vlasti nije bilo šanse da Hrvatska uđe u uniju. Isti problem imaju i zemlje kandidati. Turska je, posljednjom Erdoğanovom čistkom sudova i sudaca zatvorila sebi i zadnji tračak puta u Uniju.

Ali što da se radi s članicom koja je u Uniju ušla pa onda, koristeći instrumente svoje suverenosti, promijenila praksu, zakone, ili čak Ustav i eliminirala neovisnost sudbene o političkoj vlasti?

Članice Evropske unije, počev od njezine prve jezgre, vidjele su svoj projekt kao trajnu demokratsku evoluciju, nije im palo na pamet da bi uslijed neke krize, ili naprosto uslijed opijenosti posebnošću svoje nacije odnosno opijenosti vlašću, dostignuti standardi iz evolucije skliznuli ne u devoluciju, nego u pravu i puku involuciju.

Ako nema lijeka za takve promjene - jer svaka je članica suverena, pa i na svoju štetu, ako insistira (vidjeli smo to više puta) - postoji stanovita karantenska mjera.

Načini pritiska

Ugovor o Evropskoj uniji u samom početku, u članku 2, kaže da se Unija “temelji na vrijednostima poštivanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti i vladavine prava te poštivanja ljudskih prava, uključujući prava osoba koje pripadaju manjinama”.

Na stranicama koje se bave pravnom tečevinom Unije, naglašeno je da je u Uniji “vladavina prava od posebne važnosti. Poštivanje vladavine prava preduvjet je za zaštitu svih temeljnih vrijednosti koje se nalaze u članku 2. Evropske unije. Također je preduvjet za podržavanje svih prava i obveza koje proizlaze iz ugovorâ Unije i iz međunarodnog prava”.

Evropski liberali su u evropskom parlamentu predložili da se na Poljsku primijeni članak 7 Ugovora o Evropskoj uniji, koji predviđa sankcije protiv članice ako ona ugrožava temeljna ljudska prava. Evropski parlament to nije prihvatio - ali Poljskoj je prvi put ciknulo zvonce opomene.

Ipak, od mahanja člankom 7 do njegove primjene put je dug, krivudav i, u praksi, gotovo neprohodan.

Evo što o tome kaže sama Unija na svojim pravnim stranicama.

Famozni članak 7 predviđa u prvom stavku opomenu zemlji članici koja krši prava, a u drugom stavku kaznu koja obuhvaća i ukidanje prava glasa te zemlje u tijelima Unije. To nije isključenje, nego potpuna suspenzija. Ipak, Unija ima cio niz drugih načina uvjeravanja i pritiska. Običaj je da ih se koristi postupno, dok netko ne popusti.

Preventivni mehanizam omogućuje Vijeću da državi Evropske unije u pitanju uputi upozorenje prije stvarne materijalizacije “ozbiljne povrede”.

Sankcionirajući mehanizam omogućuje Vijeću da državi Evropske unije u pitanju suspendira određena prava koja proizlaze iz primjene ugovorâ Unije, uključujući pravo na glasovanje te države u Vijeću. U tom se slučaju radi o “ozbiljnoj povredi” već dulje vrijeme.

Svrha članka 7 je osiguravanje da članice poštuju zajedničke vrijednosti Evropske unije, uključujući vladavinu prava, bez kojih ne bi mogle ni biti primljene (kako specificira članak 49). Preventivni mehanizam prvog stavka članka 7 može se aktivirati samo u slučaju “jasnog rizika od ozbiljne povrede”, a sankcionirajući mehanizam drugog stavka članka 7 samo u slučaju “ozbiljne i kontinuirane povrede od strane države članice” vrijednosti iz članka 2.

Donekle je paradoksalno da je na članku 7 insistirala osobito Austrija, koja se samo tri godine našla prva na udaru prijetnji člankom 7 kada je u vladinu većinu ušla nacionalistička i ksenofobna Slobodarska stranka nesretnog Jörga Haidera.

Slučaj Italije

Pokazalo se, međutim, da je tim oružjem daleko lakše mahati nego iz njega pucati. Haiderova retorika je izblijedjela, on je napokon i poginuo, a s druge strane su se u centrima unijske vlasti - Bruxellesu, Strasbourgu, odnosno Luxembourgu - uvidjeli da je retorika jedno, a njezino provođenje u djelo ipak nešto drugo, da retorika dobro dođe za privlačenje glasova, a da je primjena dvosjekli mač koji može preplašiti birače.

Austrija je nakon toga povremeno klizala samom granicom dopustivoga, na primjer za posljednje imigrantske krize 2015, ali tada je iste ili slične stavove zastupala i Visegrádska skupina (populističko-nacionalistička frakcija unutar EU: Poljska, Češka. Slovačka, Madžarska), a u praksi ih je prešišala Slovenija postavivši barbarsku žilet-žicu kojoj se ni staljinisti ni nacisti nisu dosjetili. Tako se o Austriji više nije govorilo, osim donekle za posljednjih predsjedničkih izbora, kada je za dlaku izgubio kandidat desnice s blagom aromom retoričkog fašizma.

U međuvremenu su se u bitno moćnijoj članici na vlast popeli i gori od Haidera. Silvio Berlusconi je u vladu 1994, pa opet nekoliko puta, doveo Sjevernu ligu Umberta Bossija, rasističku, ksenofobnu, s naznakama nasilnosti (formirala je svoje “zelene košulje”, ali one su se ipak žešće borile s kulinarskim delicijama nego sa crncima koje su vrijeđali, pa i kad su bili ministri Republike, poput Cécile Kyenge). Štoviše, tadašnji drugi čovjek Sjeverne lige Roberto Maroni bio je u jednom razdoblju i ministar unutrašnjih poslova u Berlusconijevoj vladi, dakle vrhovni funkcionar za suzbijanje subverzivnog djelovanja protiv unitarne Talijanske Republike iz redova stranke čiji je pun naziv (i dan danas) Sjeverna liga za neovisnu Padaniju.

Protiv Italije nitko nije ni mahnuo člankom 7, jer su mnogi smatrali da je to sve mediteranska burleska, eventualno neukusna lakrdija. Iako oprez nije na odmet: i Benito Mussolini i Adolf Hitler su se u početku doimali kao lakrdijaši, Beppe Grillo je to i po profesiji, pa su svejedno prva dvojica ojadila i tuđe i svoje nacije (trećega još čekamo na dverima istine).

Tako se članak 7 nije spominjao dok nije počela populistička pomama u zemljama koje su primljene kao protivnice autoritarizma i diktature - dok se nije ustanovilo da njima nije smetala diktatura, nego njezina ruskost, a da su se i Rusiji neke od njih kadre ponovo prikloniti, samo da ne bi netko ometao autoritarnost vlasti.

Tako je Evropsko povjerenstvo u ožujku 2014. usvojilo novi Okvir za rješavanje sustavnih prijetnji vladavini prava u svih 28 država Unije. Novi Okvir za vladavinu prava nadopunjuje postupke zbog povrede - u slučaju povrede prava Evropske unije - i tzv. “Postupak iz članka 7. UEU” koji, u svojoj najstrožoj primjeni, omogućava privremenu suspenziju prava na glasovanje u slučaju “ozbiljne i kontinuirane povrede” vrijednosti Unije sa strane neke njezine države članice.

Okvir omogućuje Europskoj komisiji stupanje u dijalog s tom državom radi sprječavanja eskalacije sustavnih prijetnji vladavini prava. Prilikom pripreme procjene, Komisija može iskoristiti stručnost drugih institucija Unije i međunarodnih organizacija. Tu su u prvom planu Evropski parlament, Evropsko vijeće, Agencija za temeljna prava, Vijeće Evrope, Organizacija za evropsku sigurnost i suradnju (OESS), itd.

Kršenja prava Roma

Tek ako se rješenje ne pronađe u sklopu Okvira, članak 7 ostaje kao zadnje, krajnje sredstvo za rješavanje krize i osiguravanje poštivanja vrijednosti Evropske unije.

Da bi članak 7 mogao biti primijenjen, potrebno je da jednodušno glasaju sve ostale članice. A kako sada stvari stoje, takva jednodušnost teško da bi mogla biti postignuta bez uistinu tragičnih oblika kršenja prava navedenih u članku 2 Ugovora o Evropskoj uniji.

Sjetimo se da je Sloveniji dugo tolerirano kršenje prava Roma, da su trebale godine da mehanizmi Unije ne prisile Sloveniju da vrati prava “izbrisanima”, stanovnicima koji nisu htjeli prihvatiti slovensko državljanstvo. A to jesu bile teške povrede. U kojima Slovenija nije bila usamljena.

Evropsko povjerenstvo je dakle nekoliko puta od 2009 bilo suočeno s kriznim situacijama u nekim državama članicama Evropske unije, a koje su ukazale na specifične probleme vezane uz vladavinu prava. Komisija je rješavala ove situacije vršenjem političkog pritiska, kao i pokretanjem postupka zbog povrede u slučaju povreda prava Evropske unije.

Prema tome, logično je da će se takvim postupnim pritiscima djelovati i prema Poljskoj. Koja daje znati da nije usamljena, da je zapravo ledolomac za ostale države sa sličnim tendencijama.

U toj situaciji, u kojoj se Poljska otvoreno suprotstavlja onoj struji u Evropskoj uniji koju vodi SR Njemačka, pa i teatralno poziva kao partnera Donalda Trumpa, i Hrvatska preko svoje predsjednice Republike nije propustila mogućnost da se pridruži, ne obavezujući se.

Poput srbijanske političke vrhuške, gdje je Aleksandar Vučić, ne odričući se nacionalizma ali pragmatično orijentiran, gradio mostove ka Njemačkoj i Uniji dok je Toma Nikolić jahao na bratskim vezama s Rusijom, i Hrvatska igra na dvije karte između glasne i proaktivne Predsjednice i tihoga, naizgled vanjskopolitički inertnog premijera, računajući da umiljato janje dvije majke sisa. Na kraju, ni Poljska se nije odrekla ni jednog centa iz evropske kase.

U krajnjoj liniji, problem nije ni u Moskvi ni u Washingtonu, nego u Uniji - u poljskom slučaju u Warszawi, u madžarskome u Budimpešti itd.

Problem je u iliberalnoj demokraciji - ako je taj termin točan.

Prvi ga je obznanio, još 1997, američki novinar i analitičar indijskog porijekla Fareed Zakaria. Smatra se da su “djelomična demokracija”, “demokracija niskog intenziteta”, pa čak i “hibridni režim”, samo inačice tog pojma. On naime opisuje sustav vladavine u kojemu, unatoč redovitim i urednim izborima, građani nemaju ne samo kontrolu nego ni spoznaju o realnim političkim tokovima i odnosima moći, jer im manjkaju građanska prava, pa i pravo na slobodnu informaciju (nije čudno da takvi režimi, čim je frka, zavrću grkljan glasilima, od Hurriyeta do Népszabadsága, a i Feral je svojedobno svijetlio kao pokazatelj).

Steven Levitsky i drugi autori tvrde da pojam “iliberalna demokracija” samo zamućuje vodu, pa radije rabe pojam “kompetitivni autoritarizam” (dakle autoritarizam unutar kojega postoji neka utakmica, danas Haso, sutra Vaso, da tako kažemo).

Predrag Matvejević je koristio manje precizan ali dojmljiviji pojam “demokratura”, koji po Evropi pripisuju njemu, a on je pošteno rekao da ga je preuzeo odnekud, možda iz tadašnje Čehoslovačke.

U intervjuu Jutarnjem listu prije 13 godina, kada Orbán nije bio ovakav a Kaczyński gotovo da nije bio na sceni, Matvejević je analizirao: “Na evropskom Istoku - dakle na mnogim točkama sredozemnih obala i u njihovim zaleđima - tranzicije traju mnogo dulje nego se predviđalo. Rijetkokad uspijevaju postati prave preobrazbe, a kada i uspiju, rezultati se često čine razočaravajući, kadikad su i tragični. To smo mogli konstatirati u dijelovima koji su bili podčinjeni bivšemu Sovjetskom Savezu, u bivšoj Jugoslaviji, u Albaniji, na jugu (ne samo u Alžiru). Ustajali vonj ancien régimea još stagnira u mnogim zonama našeg kontinenta i izvan njega. Nad sredozemnim obalama širi se atmosfera havarije”.

Matvejevićev stav

I dalje: “Više režima uporno tvrde da su upornom borbom osvojili demokraciju, a da nisu kadri pružiti za to iole očite dokaze. Postoji hijat između prošlosti i sadašnjosti, a između sadašnjosti i budućnosti stvara se hibridan sklop želja za emancipacijom i ostataka podaništva. Više od sedam godina nazivam to dvoznačno nemjesto ‘demokraturom’. Tu srećemo mnoge nasljednike bez nasljeđa. Provode se podjele a da se nema mnogo što dijeliti. Vjerovalo se da se osvaja sadašnjost a nije se uspjelo ovladati ni prošlošću. Vidimo kako nastaju neke slobode a da se često ne zna što s njima pa raste rizik njihove zloupotrebe.

U mnogima od tih zemalja bilo je nužno braniti nacionalno nasljeđe - a danas se treba, u mnogim slučajevima, braniti od tog nasljeđa. Isto s može reći i za pamćenje: trebalo ga je spašavati - a sada se čini da ono želi kazniti one koji su ga obranili. Nekadašnji totalitarni režimi ostavili su za sobom čežnju za totalitarizmom. Nacije koje je povijest bacila na marginu žele se iskupiti gajeći nazadni historicizam. Težnje koje su najviše obećavale i nade koje su probudile mogu se usporediti s vodenim tokovima koji iščezavaju u pijesku ili kraškim škrapama. Tlo povijesti puno je takvih škrapa; pijesak je, na pojedinim mjestima, živ”.

Dakle, vidimo, ne suočavamo se s nečim posve novim, neočekivanim, nepoznatim. I nije posrijedi ni samo, ni prvenstveno politika, nego, zapravo, ona kultura kojom se bavi kulturalna antropologija, o čemu je Matvejević, u ta doba i naš suradnik, ovako govorio: “Nije više riječ o običnoj kulturnoj krizi nego, štaviše, o krizi vjere u kulturu. Povratak u prošlost samo je himera, povratak prošlosti je prava nesreća. Preuzimanje najprimitivnijih oblika kapitalizma, koje je zapustio sam moderni kapitalizam, ne može podržati nikakav tip obnove niti može ohrabriti ikakvu inovaciju. Idolatrija tržišne ekonomije daje mršave rezultate ondje gdje manjka samoga tog tržišta a kadikad, kobno, i robe! Rezultati građanske demokracije, koje te ‘demokrature’ žele prisvojiti, ni sami nemaju univerzalnu vrijednost. Reformatori zanemaruju tu činjenicu, njihove spoznaje na tom polju su oskudne”.