MONETARNA POLITIKA Kako središnje banke postaju sve moćnije. I sve ranjivije...

Početkom 19. stoljeća britanski je ekonomist David Ricardo rekao da središnje banke ne bi smjele “niti u najmanjem dijelu” dospjeti pod kontrolu vlasti. Danas mnoge od najvećih središnjih banaka rade bliže tom idealu nego ikad prije.

Središnje banke u čitavom svijetu – od američkih Federalnih rezervi, Europske središnje banke pa do Bank of England –sve pokazuju moć i nezavisnost što su ih njihovi prethodnici nastojali postići.

Od globalne financijske krize imaju nova oruđa, poput mogućnosti kupnje bilijuna sredstava kako bi pomogle svojim ekonomijama, a istovremeno držeći i dublje regulatorne odgovornosti nad bankama i tržištima. Te su slobode otvorile središnje banke novim kritikama, uključujući tvrdnje da oholo pokušavaju ukrotiti poslovni ciklus dok skladište prijetnje za veće katastrofe u budućnosti.

Njihove su intervencije protiv krize također natjerale tehnokrate, koji nisu bili izabrani, u politički nabijene debate o distribuciji prihoda i nejednakosti. I ostavile ih da rade na opasnoj granici između monetarne i budžetske politike slijedeći kupovinu golemog broja vladinih obveznica u shemama “kvantitativnih olakšanja”.

Politička se atmosfera oko središnjih banaka shodno tome zatrovala. U Americi je desno krilo Republikanske stranke pretvorilo središnju banku, ili “The Fed”, u žrtveno janje, a Ted Cruz, koji od svoje stranke traži da ga nominira za utrku kao predsjedničkog kandidata, prošlog je mjeseca optužio središnju banku da “soli” ekonomiju niskim kamatnim stopama. On zastupa jači nadzor Kongresa i povratak na zlatni standard.

U eurozoni ECB su napali zato što je sudjelovala, zajedno s Međunarodnim monetarnim fondom i Europskom komisijom, u trojki institucija koje obavljaju spašavanje Grčke, Portugala i drugih slabih članica EU. A u Britaniji su Marka Carneyja, guvernera BoE-a, optužili da je u govorima pretjerao o osjetljivim temama poput promjene klime i britanskom članstvu u EU, za što on vjeruje da je u skladu s poslanjem engleske središnje banke.

U ovoj je grozničavoj atmosferi, kako kažu neki stručnjaci, ugrožena nezavisnost središnjih banaka. “Središnji bankari bore se daleko iznad svoje kategorije”, kaže Willem Buiter, glavni ekonomist u Cityju i bivši član Komisije za monetarnu politiku u Bank of England. “To bi se moglo osvetiti tako da središnje banke izgube svoju operativnu nezavisnost, čak i ondje gdje ta nezavisnost ima smisla – u osmišljavanju i vođenju monetarne politike, u užem smislu definicije.”

Ricardova idealna nezavisnost središnjih banaka – sposobnost središnje banke da samostalno određuje monetarnu politiku – ostvarila se tek u nekoliko posljednjih desetljeća. Jasno je zašto je ta nezavisnost privlačna. Kad se određivanje kamatnih stopa drži podalje od politike, stope se određuju prema niskoj i stabilnoj inflaciji, a ne prema kratkoročnim političkim preferencama. Do krize se doimalo kao da su pronašli čarobnu formulu. Tijekom većeg dijela 1990- ih i 2000-ih vodeće su ekonomije imale nisku i stabilnu inflaciju, kao i relativno jednoličan rast tijekom tog razdoblja koji zovu Velika umjerenost. Ti su se uvjeti pretvorili u himeru. Tijekom 2000-ih većina središnjih banaka nije naglasila – pa čak ni uzela na znanje – rizike koji su se povećavali u bankarskom sustavu, što je bila omaška s katastrofičnim posljedicama kad je financijski kolaps pokrenuo najgoru recesiju nakon 1945. godine. No, ironija je da su središnje banke iz te krize izašle moćnije nego ikad. Pitanje je koje svi postavljaju jesu li feudi politika središnjih banaka postali pregolemi. Mnogi kažu da se monetarne vlasti trebaju koncentrirati na svoj osnovni zadatak – držati inflaciju na oku – što je cilj koji teško ostvaruju. Nekoliko promatrača središnjih banaka vjeruje da je sama ideja nezavisnosti zastarjela i da je treba obnoviti u svjetlu oruđa koja su prikupile monetarne vlasti.

Što više moći i odgovornosti imaju središnje banke, više riskiraju birajući politički nabijene opcije, kaže Stephen King, glavni ekonomski savjetnik u HSBC-u. “Središnju se banku smatra propalom ako je opterećena višestrukim suprotstavljenim ciljevima”, kaže. “Rezultat je da se izabranim zakonodavcima postavljaju zahtjevi za više odgovornosti.” U Americi, “The Fed” ili središnja banka, suočava se s baražom zakonodavnih izazova svojoj nezavisnosti od Kongresa, gdje mnoge muče te krizne intervencije vrijedne mnoge bilijune dolara. Prijedlozi idu od pojačanih zahtjeva za izvješćima do značajnijih ograničenja načina na koji središnja banka vodi monetarnu politiku i posuđuje novac u hitnim slučajevima. I dok će malo tih inicijativa postati zakonima, pojavljuju se usred polarizirane političke klime koja središnjim bankarima i njihovoj plovidbi kroz probleme baš i nije sklona. Roger Lowenstein, autor “America’s Bank”, nove knjige o središnjoj banci, kaže da je njezina politička legitimnost najslabija u posljednjih nekoliko desetljeća. “Da središnjoj banci nije uspjelo učinkovito intervenirati i spasiti sustav – kao što se to dogodilo u 1930-ima – razumjeli biste zašto je The Fed tako nepopularan”, kaže Lowenstein. “No, činjenica je da su danas nepopularni jer su intervenirali, i to znatno.”

Taj se skepticizam odražava i u Kongresu, gdje su zakonodavci zaključili da je kod birača popularno rogoboriti protiv središnje banke. Godine 2013. broj novih kongresnih zakona kojima se tražilo ograničavanje utjecaja središnje banke bio je za 45 veći od onih koji su tražili više utjecaja, što je rekordna margina, prema istraživanju Sarah Binder i Marka Spindela u budućoj knjizi o Kongresu i stvaranju politika. U eurozoni je struktura ECB-a ostavila tu središnju banku otvorenom za napade i kritike političara i proteste onih koji tvrde da su se tijekom dužničke krize ponašali nedemokratski i neodgovorno. Ovog travnja je 21-godišnja studentica pod nadimkom Josephine Witt konfetima obasula Maria Draghija, predsjednika ECB-a, u znak protesta zbog načina na koji je ta središnja banka rješavala grčku krizu. Draghi čvrsto tvrdi da pravila, a ne politike, diktiraju njihov pristup Grčkoj i drugim zemljama članicama.

Njemački politički i ekonomski poredak, uključujući i kancelarku Angelu Merkel, kritizira neke politike ECB-a, posebno kad su se – kao s kvantitativnim programom olakšanja od 1,1 bilijun eura – uključili u kupovanje vladinih obveznica. Rast populističkih stranaka, od talijanskog Pokreta pet zvjezdica, do Sirize u Grčkoj, također je povećao kritike ECB-u.

U Britaniji je važna nezavisnost Bank of England bila ugrožena tijekom nedavnih izbora za vodstvo Laburističke stranke, na kojima je pobijedio Jeremy Corbyn, koji zastupa stanovište da središnje banke treba natjerati da osnuju vladinu infrastrukturu – politiku pod nazivom “narodni QE ili kvantitativno olakšavanje”. John McDonnell, iz opozicije, odgovorio je da je nezavisnost središnje banke “sveta i nedodirljiva”. Međutim, sastavio je skupinu stručnjaka, pod vodstvom Dannyja Blanchflowera, nekadašnjeg određivača kamatnih stopa u BoE-u, koji će razmisliti o MPC-u (Monetary Policy Committee ili Komisija za monetarnu politiku), koja primarno cilja inflaciju.

“Nezavisnost je odlična stvar, no nije jasno je li od 2005. godine MPC odradio bolje nego što bi to Riznica”, kaže Blanchflower. “Bi li drukčija politika (za Bank of England) postigla različiti rezultat nakon krize? To pitanje nije nerazumno.” Prošlog je tjedna Stanley Fischer, potpredsjednik američke središnje banke, predstavio svoju najdetaljniju obranu monetarne politike nezavisnosti otkad se pridružio središnjoj banci, upozoravajući da bi nova ograničenja političara mogla biti opasna kad je inflacija u stanju mirovanja.

Priznaje da su debatu o nezavisnosti zakomplicirali novi ciljevi financijske stabilnosti uz rješavanje inflacije i da je možda u pitanja stabilnosti, kao što je rast na tržištu nekretnina, prikladno uključiti politiku. Zakonodavni problem koji najviše zabrinjava službenike američke središnje banke zakon je kojeg podržavaju Elizabeth Warren, demokratska senatorica, i David Vitter, njezin republikanski partner, kojim bi se još više ograničila sposobnost središnje banke da daje hitne pozajmice tijekom kriza i zaustavilo “spašavanje na mala vrata” propalih banaka.

Simon Johnson, profesor na Sloanovoj školi menadžmenta pri MIT-u, pravi razliku između pokušaja da se ukroti diskrecija središnje banke oko monetarne politike i mogućih reformi njezinih operacija za financijsku stabilnost. Pokušaji nekih republikanaca da se “potkrešu krila monetarne politike središnje banke” bili su loša ideja, kaže. Međutim, drukčija je situacija s hitnim pozajmicama, za koje kaže da nisu dovoljno jasne niti u samim pravilima o intervencijama “The Feda”.

Lani je Bank of England, koju su napali zbog njezine uloge u krizi, nastojala popraviti svoju reputaciju tajnosti. Mjere, koje uključuju brzo objavljivanje zapisnika sastanaka MPC-a kao i odluka, umjesto dva tjedna poslije, naširoko su dobro prihvaćene. No kritičari se boje da ti planovi ne idu dovoljno daleko jer, na primjer, ograničavaju ulogu koju bi službeni revizori imali u procjenjivanju učinkovitosti operacija Bank of England. Drugo područje na kojem se središnje banke suočavaju sa zahtjevima za veću transparentnost njihova je povezanost s financijskom branšom. Bank of England su napali jer je dopustila svom najnovijem određivaču kamatnih stopa, Gertjanu Vliegheu, da zadrži pasivni udjel kod svog bivšeg poslodavca, Brevana Howarda, u hedge fondu koji ovisi o smjeru u kojem idu kamatne stope. On je nakon toga prekinuo veze s Brevanom, no zakonodavci su od Bank of England zatražili da pročisti pravila poslovanja.

Izvršni odbor ECB-a doživio je kritike nakon što je jedan član, Benoît Cœuré, iznio detalje planova za kupnju obveznica uz trenutno plaćanje za privatnu skupinu menadžera hedge fondova, bankara i akademika. Zbog onoga što je ECB nazvao “internom proceduralnom pogreškom” te se kritike nisu objavile na web stranicama sve do drugog jutra nakon tog govora. ECB je nakon toga odredio smjernice koje zabranjuju članovima odbora davanje takvih osjetljivih primjedbi osim ako takve izjave već nisu spremne ili objavljene u javnosti.

Dnevnici odbora, čije je detalje prošlog tjedna objavio Financial Times nakon zahtjeva o dostupnosti informacija, pokazali su da se nekoliko članova prethodno susrelo s bankarima i menadžerima sredstava – u jednom slučaju čak i nekoliko sati prije toga – prije donošenja velikih odluka o financijskoj politici. ECB kaže da će objavljivati dnevnike izvršnih članova odbora s odgodom od tri mjeseca. Pojačavanje pravila o odgovornosti moglo bi postići mnogo u osiguravanju da javnost i dalje vjeruje središnjim bankama premda su stekle nove moći, kažu kritičari. Središnji bankari su već predmet opsežnih političkih kritika – na primjer, saslušanja u parlamentima – no to bi se trebalo proširiti.

“Središnje su banke postale premoćne, i ako moć korumpira, apsolutna moć korumpira apsolutno. Morali bismo biti inventivniji pri određivanju odgovornosti”, kaže Rosa Lastra, profesorica monetarnog zakonodavstva pri Univerzitetu Queen Mary u Londonu. Odgovor je možda i u samim središnjim bankama koje se moraju držati iznad političkih svađa kako bi izbjegle prigovore o pretjeranoj revnosti. “Središnje će banke dobro funkcionirati ako zaista objasne sve što rade u smislu stabilnosti, stabilnosti i stabilnosti”, kaže sir Paul Tucker, bivši zamjenik guvernera Bank of England. “Ako to uspiju, manje je vjerojatno da će javnost o njima misliti kao o svemoćnim agencijama koje su u stanju riješiti sve ekonomske probleme.”

“Postoji problem ako središnje banke previše pričaju”, kaže Lucrezia Reichlin, ekonomistica na Londonskom poslovnom sveučilištu i nekadašnja dužnosnica ECB-a. “Treba oprezno govoriti o svemu što nije politika ako želite zadržati nezavisnost.” Uz zajednički interes za financijsku sta- bilnost i strogo računovodstvo, revizori i središnji bankari doimaju se kao prirodni saveznici u borbi protiv ekonomskih trikova. No, kako monetarne vlasti postaju sve moćnije, a političari traže bolji nadzor, napetosti se pojačavaju oko toga bi li službenim računovođama trebalo dopustiti da provode reviziju središnjih banaka.

Ta rasprava podcrtava problem ravnoteže između želje da središnja banka zadrži nezavisnost i potrebe da se moćne tehnokrate pozove na red. U Britaniji, Riznica je napravila planove kako će Nacionalnom uredu za reviziju otvoriti vrata središnje banke prvi put u povijesti. Međutim, s obzirom na prigovore iz BoE-a da bi taj dogovor kompromitirao njihovu nezavisnost, Riznica je svoj prvobitni prijedlog ublažila i dala mogućnost Odboru direktora središnje banke pravo veta nad operacijama Nacionalnog ureda za reviziju (NAO, National Audit Office).

Tu je ublaženu verziju kritizirao sir Amyas Morse, glavni kontrolor financija, koji je rekao da bi “zakon koji predlaže vlada... ostavio dojam povećane javne odgovornosti što realno nije tako”.

U eurozoni se u veljači nizozemski Revizorski sud (Court of Audit) tužio parlamentu zbog vjerojatnosti da će Europska središnja banka (ECB) odbiti zahtjev Europskog revizorskog vijeća (European Court of Auditors) za pristup informacijama o nadzoru nad bankama.

I dok ECB daje sve informacije koje su dužni davati, mora zaštititi i banke – i njihove vlasnike – tako da pazi da se ne krše pravila tajnosti. Američke Federalne rezerve već duže vrijeme nastoje odbiti zakonodavne prijedloge koji bi razmišljanja o monetarnoj politici izložili ispitivanjima vladinog ureda za odgovornost (GAO, Government Accountability Office). Financijski dokumenti središnje banke već se revidiraju, a GAO ima pravo na ispitivanje velikog broja aktivnosti središnje banke. No, toj agenciji ne daju pristup procjenjivanju donošenja odluka o monetarnoj politici. To će možda promijeniti prijedlog zakona koji podržava republikanski predsjednički kandidat Rand Paul. Predsjednica američke središnje banke Janet Yellen upozorila je da bi taj zakon omogućio kratkoročne političke pritiske na središnju banku. Kao dio svoje kampanje protiv te mjere, na stranicama Odbora Federalnih rezervi stoji uočljiva poruka: “Treba li revizija u središnjoj banci? Da.”

SADRŽAJ JE PREUZET IZ JEDNOG OD PROŠLIH BROJEVA GLOBUSA. DOLJE POGLEDAJTE NASLOVNICU NOVOG BROJA GLOBUSA, KOJEG NA SVIM KIOSCIMA MOŽETE KUPITI OD ČETVRTKA: